Стихийные бедствия могут нанести значительный ущерб экономике. В Японии общий ущерб, нанесенный всеми типами стихийных бедствий общественной инфраструктуре в период с 1989 по 2016 год, составил 7 процентов ВВП.
Правительство выделило эквивалент 8 процентов ВВП на расходы на реконструкцию (рисунок 1). В случае Великого восточно-японского землетрясения и цунами 2011 года погибло или пропало без вести более 22 000 человек, а ущерб государственному и частному капиталу составил 3,4 процента ВВП. Эта оценка не включает ущерб, нанесенный ядерной аварией на Фукусиме, стоимость которой, первоначально оценивавшаяся в 2 процента ВВП, вскоре удвоилась.
Были жаркие дебаты о том, кто несет ответственность за эти убытки. Ответ на этот вопрос повлияет на фискальные расходы. В этой статье будет рассмотрена роль правительства в предоставлении компенсации за ущерб, нанесенный Великим землетрясением 2011 года в Японии.
Программы жилищной помощи
Великое землетрясение 2011 года разрушило или повредило более 400 000 домов. Первоначальный план правительства состоял в том, чтобы предоставлять жилищную помощь через схему «страхования от землетрясений» без прямого субсидирования частных домов.
Поскольку ущерб, нанесенный землетрясением, может быть слишком большим для выплат страховыми компаниями, схема страхования от землетрясений (i) требует от правительства выплачивать страховые иски, превышающие определенные пороговые значения, и (ii) устанавливает потолки на общие страховые выплаты за каждое землетрясение.
Часть страховых взносов выплачивается правительству. Однако эта схема не обеспечила адекватной помощи. Сумма страховых выплат была намного меньше общего ущерба домам (рисунок 2). Это в основном потому, что страхование от землетрясений оформлено менее чем на треть домохозяйств, которые, как правило, неохотно платят дополнительные взносы.
В последние годы для предоставления жилищной помощи стали использоваться более прямые субсидии. В 2007 году государственная программа помощи при стихийных бедствиях была расширена для предоставления субсидий на покупку или строительство жилого дома (до 3 миллионов иен).
Центральное и префектурное правительства делят половину фискальных расходов. Кроме того, в случае Великого землетрясения 2011 года муниципалитеты создали временные схемы субсидий на покупку или строительство домов (до 4–10 миллионов иен), которые финансировались за счет трансфертов от центрального правительства. Похоже, это стало стандартной практикой.
В случае землетрясения в Кумамото 2016 года муниципалитеты также предоставили временные жилищные субсидии в дополнение к государственной программе помощи при стихийных бедствиях.
Спустя 6 месяцев после землетрясения на полуострове Ното правительство почти ничего не сделало
Схема компенсации за ядерный ущерб
Стандарты компенсации за ядерный ущерб изложены в международных договорах. Конвенция о дополнительной компенсации за ядерный ущерб, принятая в 1997 году (i) устанавливает потолок компенсации в размере 300 миллионов СПЗ и (ii) требует, чтобы правительство и энергетическая компания разделяли ответственность за компенсацию. Однако в Японии существует важное различие между договором и внутренним законодательством.
Закон о компенсации за ядерный ущерб требует, чтобы энергетическая компания возмещала весь ущерб без каких-либо ограничений. Правительству разрешено, но не требуется оказывать финансовую помощь энергетической компании. Это основано на принципе, что правительство не должно напрямую возмещать ущерб, причиненный частной компанией.
В случае аварии на АЭС «Фукусима» проблема возникла из-за огромного размера ущерба. Без поддержки правительства TEPCO была бы подвергнута процедуре банкротства, в ходе которой требования о компенсации были бы сокращены. Такой результат был бы политически неприемлем.
Вместо этого правительство создало Компенсационный фонд, который национализировал TEPCO и предоставил 6 триллионов иен (1 процент ВВП) денежных грантов, финансируемых за счет государственных заимствований. Планируется, что эти финансовые расходы будут возмещены за счет ежегодных взносов от TEPCO и других энергетических компаний.
Эта схема похожа на те, что использовались для рекапитализации банков во время финансового кризиса 1990-х годов, но размер помощи TEPCO намного больше, чем рекапитализация любого отдельно взятого банка. Последняя оценка ядерного ущерба, который должна возместить TEPCO, почти в два раза превышает общие расходы на рекапитализацию более 40 банков. Потребовалось бы 94 года, чтобы выплатить этот размер государственной помощи при текущем уровне ежегодных взносов.
В целом, Великое землетрясение 2011 года подняло вопросы о том, должно ли правительство компенсировать ущерб, нанесенный частной собственности или компании частного сектора, и если да, то в каком размере. Баланс между потребностями в государственной помощи и управлением фискальными расходами потребует более четких критериев для отнесения ущерба от стихийных бедствий.
